EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DECRETO ley 9/2026, de 9 de noviembre, Canarias, Medidas urgentes complementarias para el impulso de la recuperación de La Palma tras la erupción del volcán de Cumbre Vieja

Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Gobierno de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 47.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación del Decreto ley 9/2026, de 9 de noviembre, de medidas urgentes complementarias para el impulso de la recuperación económica y social de La Palma tras la erupción del volcán de Cumbre Vieja, ordenando a la ciudadanía y a las autoridades que lo cumplan y lo hagan cumplir.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I. Las medidas para la recuperación económica y social de La Palma tras la erupción del volcán

El 19 de septiembre de 2021 comenzó la erupción volcánica en la zona de Montaña Rajada en la isla de La Palma. Tras 85 días, las coladas de lava se extendieron y llegaron hasta la costa ocupando una superficie superior a 1.200 hectáreas. En su recorrido, la lava arrasó, bien haciéndolo desaparecer, bien inutilizándolo, cuanto se encontraba en su superficie: las edificaciones (viviendas, cuartos agrícolas, fábricas y naves industriales, negocios de ocio y de hostelería, colegios, templos, parques y plazas, entre otras); las infraestructuras que vertebraban ese espacio (en particular la red viaria regional, insular y municipal, incluyendo caminos agrícolas); y las explotaciones agropecuarias características del Valle de Aridane (en su mayoría, plantaciones de platanera y de aguacate). El suelo y cada una de las parcelas fueron invadidas por la colada que, a modo de gran manto, las hizo desaparecer. Este fue el impacto físico y material directo de la erupción.

Pero además, con la destrucción de todos esos bienes, se diluyó el entorno y el modo de vida de las personas afectadas, los lugares donde desarrollaban su vida personal, familiar, de relación social, laboral, y con ellos los recuerdos y, por tanto, parte de su identidad. La erupción volcánica cercenó proyectos de vida, ilusiones, historias y recuerdos. El impacto social de las coladas se manifiesta en el desplazamiento físico de las personas de sus lugares de residencia, pero también en la pérdida de los referentes personales y sociales donde venían desarrollando sus vidas, un impacto emocional, intangible pero muy real. Esto explica que la aspiración de la mayoría de las personas afectadas desde el primer momento haya sido la recuperación de lo perdido y, en lo posible, en cuanto la naturaleza lo permita, la vuelta a los lugares de donde tuvieron que salir para reconstruir y restablecer su modo de vida como parte de una comunidad.

El inicio de la erupción volcánica movilizó a todas las Administraciones públicas para dar una respuesta inmediata a la emergencia, evitando daños a las personas, garantizando su seguridad y la atención de sus necesidades básicas, así como, en lo posible, tratando de reducir los daños a los bienes. De esta respuesta dan cuenta las numerosas medidas económicas, fiscales y sociales aprobadas y puestas en marcha en ese tiempo por la Administración General del Estado, por el Gobierno de Canarias, por el Cabildo Insular de La Palma y por los Ayuntamientos de El Paso, Los Llanos de Aridane y Tazacorte. En particular, esta primera etapa, el Gobierno autonómico aprobó el Decreto ley 15/2021, de 18 de noviembre, con medidas dirigidas a paliar los efectos sociales derivados de la crisis volcánica, que dio cobertura al realojo temporal de las personas que perdieron su vivienda sin que tuvieran una alternativa habitacional; y el Decreto ley 1/2022, de 20 de enero, de medidas urgentes en materia urbanística y económica para la construcción o reconstrucción de edificaciones destinadas a uso residencial afectadas por la erupción volcánica en la isla de La Palma, que abrió las puertas a que los afectados que dispusieran de un suelo en otro lugar fuera de la colada pudieran reconstruir lo que habían perdido; una disposición objeto de varias modificaciones posteriores.

Terminada la erupción y estabilizados sus impactos sobre el territorio, cuando menos los más evidentes, se inició la etapa de recuperación. La decisión del Gobierno de Canarias ha sido atender y, en la medida que el enfriamiento y el asentamiento de la colada lo va permitiendo, dar respuesta a la voluntad de las personas afectadas de recuperar lo perdido y de volver a sus lugares de origen, rehabilitando, restableciendo o reconstruyendo los bienes, los usos y las actividades que desarrollaban. No se trata de algo meramente individual, sino que persigue rehabilitar las comunidades vecinales que fueron deslocalizadas por la tragedia, el retorno de la población para que, al mismo tiempo que recuperan parte de su pasado, puedan poner las bases de un mejor futuro para las generaciones venideras, evitando el despoblamiento y el desarraigo del Valle de Aridane.

Para atender esa aspiración, el Gobierno de Canarias ha diseñado un conjunto ordenado de medidas formado por el Decreto ley 9/2023, de 18 de diciembre, de medidas territoriales y urbanísticas, el Decreto ley 3/2024, de 11 de marzo, de medidas agrarias, y el Decreto ley 2/2024, de 11 de marzo, de medidas en materia de vivienda protegida, que, tras su paso por el Parlamento de Canarias, ha quedado conformado por la Ley 2/2024, de 29 de mayo, de medidas en materia territorial y urbanística, la Ley 3/2024, de 23 de julio, de medidas en materia agraria, y la Ley 4/2024, de 26 de julio, de medidas en materia de vivienda protegida, todas ellas en orden a la recuperación económica y social de la isla de La Palma tras la erupción volcánica de Cumbre Vieja.

Pieza singular y diferenciada, pero fundamental para la viabilidad de estas actuaciones, es el otorgamiento de ayudas económicas destinadas a compensar los perjuicios económicos soportados por las personas y las empresas, en sus bienes y actividades, como consecuencia de la erupción, completando, en su caso, las ya recibidas hasta alcanzar el valor de lo perdido, esto es, el valor de los bienes que tuvieran sobre el suelo invadido por la lava el 19 de septiembre de 2021. Se trata de los recursos asignados a esta finalidad consignados en los Presupuestos Generales del Estado y de la Comunidad Autónoma de Canarias, en el marco del Plan cuatrienal de Recuperación de La Palma.

Como se describe en el preámbulo de esas disposiciones legales, la aprobación de esas medidas tuvo desde el primer momento un cierto carácter provisional, en tanto quedaba advertida la posibilidad de que su aplicación efectiva aconsejara su modificación y adaptación mediante la realización de los ajustes necesarios para cumplir de manera real y efectiva con el objetivo de responder a las necesidades de las personas afectadas y de la recuperación en su conjunto. La puesta en marcha de las distintas medidas ha confirmado esa advertencia. El presente Decreto ley incorpora un conjunto de modificaciones de las medidas vigentes con el fin de afrontar situaciones que no fueron previstas y otras que son el resultado de su propia aplicación; así, el otorgamiento de las compensaciones económicas a las personas afectadas ha llevado a un incremento sustancial de las solicitudes de licencia para la recuperación de viviendas y de explotaciones agrarias poniendo de manifiesto algunas dificultades que es preciso superar.

II. Las nuevas medidas recogidas en el Decreto ley

Se modifica el Decreto ley 15/2021, de 18 de noviembre, con medidas dirigidas a paliar los efectos sociales derivados de la crisis volcánica, en concreto la disposición adicional segunda, sobre régimen de uso del suelo en los municipios de Los Llanos de Aridane, El Paso y Tazacorte destinado al realojo temporal de uso residencial de personas por motivo de la erupción volcánica, añadiendo un nuevo apartado 5 para regular la posibilidad de que las viviendas prefabricadas utilizadas para el realojo temporal de quienes quedaron sin vivienda por la erupción volcánica puedan pasar a ocupar, siempre que mantengan los requisitos para acceder a las mismas, las viviendas no prefabricadas, que van promoviendo la Administración autonómica, el Cabildo Insular y los Ayuntamientos, si bien, igualmente como realojo temporal hasta la asignación definitiva de las viviendas conforme la Ley 4/2024, de 26 de julio. En tanto la cesión y ocupación de las viviendas requiere acuerdo entre las Administraciones, mientras se sigue el trámite preceptivo, la situación de emergencia habitacional permite autorizar la ocupación provisional incluso antes de formalizar el correspondiente convenio, por aquellos que, de acuerdo con lo que informe el Instituto Canario de la Vivienda (ICAVI), tengan derecho a seguir ocupando las viviendas prefabricadas.

Se modifica el Decreto ley 1/2022, de 20 de enero, de medidas urgentes en materia urbanística y económica para la construcción o reconstrucción de edificaciones destinadas a uso residencial afectadas por la erupción volcánica en la isla de La Palma, en concreto su disposición adicional tercera, con el fin de permitir que la reubicación pueda llevarse a cabo en una parcela libre sobre la que se tenga un derecho de disposición, pero también en una edificación que ya exista.

Se modifica la Ley 2/2024, de 29 de mayo, de medidas en materia territorial y urbanística para la recuperación económica y social de la isla de La Palma tras la erupción volcánica de Cumbre Vieja, en cuanto al régimen jurídico aplicable en la zona sujeta a medidas cautelares recogido en su artículo 13. Los titulares de terrenos, construcciones, edificaciones e instalaciones, afectados por la erupción volcánica tienen las mismas posibilidades jurídicas de recuperar aquello que fue destruido por el volcán. Pero aquellos cuyas propiedades sean incluidas definitivamente en el ámbito del nuevo espacio natural protegido, en el entorno del volcán de Tajogaite, que se tramita como ampliación del Parque Natural de Cumbre Vieja, en donde la normativa protectora impedirá la reconstrucción de las construcciones que existían, solo podrán ejercer su derecho a la recuperación mediante la reubicación en una parcela nueva dentro del ámbito de la colada que deberán adquirir, sin que puedan restablecerse en la parcela original -la posibilidad de reubicarse fuera de la colada es la misma que cualquier otro afectado-. Para corregir esta diferencia, que hace de peor condición a las personas afectadas por la declaración del espacio natural, se prevé el otorgamiento de una compensación económica complementaria que se cuantificará en función del valor de compra del suelo dentro de la colada apto para la recuperación o reconstrucción de lo preexistente, puesto que es este valor el que determina la diferencia señalada. La modificación prevé que esta compensación recae sobre la Administración autonómica en tanto es la Comunidad Autónoma quien ha decidido declarar el espacio natural protegido del terreno invadido por la lava bajo el cual se encuentran las parcelas de esas personas. Del mismo modo, para compensar la diferencia apuntada, se permite la reubicación fuera de la colada de cualquier construcción, edificación, instalación o explotación cualquiera que sea el uso o actividad que se viniera desplegando, e, igualmente, solo para este grupo de personas afectadas, se amplía la vigencia del Decreto ley 1/2022, de 20 de enero, hasta el 31 de diciembre de 2030.

Se modifica, igualmente, la disposición adicional séptima, relativa a la recuperación del ámbito del "Callejón de La Gata", con suelo de uso industrial, con el fin de viabilizar una fórmula de acuerdo que permita resolver el impacto del nuevo trazado de la LP-2, a su paso por esta urbanización, permitiendo que, mediante mutuo acuerdo expropiatorio, sea posible que las personas que deban ser expropiadas puedan trasladar su aprovechamiento a otra parcela dentro del mismo ámbito. A estos efectos, se habilita a la Administración autonómica para comprar al Ayuntamiento de Los Llanos de Aridane el suelo con los aprovechamientos que permitan ese intercambio.

De otra parte, se habilita a la Consejería competente en materia de recuperación económica y social de La Palma para modificar y adaptar la zonificación recogida en los anexos de la Ley 2/2024, de 29 de mayo, de acuerdo con la evolución del estado de la colada y los informes del Cabildo Insular de La Palma.

Se modifica también la Ley 3/2024, de 23 de julio, de medidas en materia agraria para la recuperación económica y social de la isla de La Palma tras la erupción volcánica de Cumbre Vieja. Como se recoge en el artículo 1 de esta Ley, su objeto es doble: viabilizar la recuperación de las explotaciones agrícolas en las mismas condiciones existentes antes de la erupción volcánica, en línea con el objeto de la Ley 2/2024, de 29 de mayo, de medidas territoriales y urbanísticas, pero además "contribuir a la recuperación real y efectiva de la producción agraria en el ámbito afectado apoyando especialmente a los productores que quieran restituir sus explotaciones". El tiempo transcurrido desde la erupción volcánica ha puesto de manifiesto que, por distintas razones, no todos los productores afectados están en condiciones de afrontar el proceso de recuperación, de ahí que la realización efectiva del segundo de los objetivos requiera adoptar medidas que viabilicen la recuperación real y efectiva de la producción preexistente.

Con ese objetivo, el presente Decreto ley incorpora medidas para facilitar la transmisión y adquisición de explotaciones agrarias con el fin de contribuir a la real y efectiva recuperación de la actividad agraria destruida por el volcán. A estos efectos, en una primera ordenación, el legislador facilitó no solo que los afectados pudieran recuperar las explotaciones, sino también, en aras de ese objetivo de recuperar la producción agraria preexistente, previó que la Administración pudiera adquirir las explotaciones cuyos propietarios decidieran no ponerlas en marcha para permutarlas con los afectados que, queriendo hacerlo, tuvieran sus explotaciones en zonas en las que la misma es inviable, admitiendo, en la misma línea, que la transmisión fuera entre productores afectados por el volcán (que es el contenido de la disposición adicional quinta de la Ley 3/2024). Sin embargo, como queda apuntado, la recuperación de la actividad agraria de manera real y efectiva requiere un nuevo impulso permitiendo el acceso de nuevos productores. En este sentido, esta modificación normativa viabiliza que las explotaciones destruidas o afectadas, que sus titulares no quieran restablecer, puedan ser adquiridas por otros productores que se comprometan a hacerlo, subrogándose en los derechos y obligaciones de aquellos, en particular en el derecho de recuperación territorial y edificatorio, en el derecho a las cantidades de referencia asignadas a la explotación en el marco del POSEI, y, de forma temporal, durante un periodo de 2 años, en el derecho a las mismas ayudas compensatorias que los afectados vienen recibiendo con el fin de facilitar las tareas de recuperación de la explotación a que se comprometen los adquirentes.

De otra parte, igualmente con el objetivo de impulsar la recuperación de la actividad agraria, el Decreto ley introduce algunos ajustes para aclarar determinadas situaciones que se han planteado, tales como que las personas titulares de explotaciones tanto en zona de recuperación agraria como en zona condicionada pueden reubicarse en cualquier otro lugar de la colada en que dispongan de una parcela, agotando con ello su derecho (modificación artículos 5.5 y 7.4). Se reconoce el mismo derecho de reubicación a quienes sean titulares de parcelas en zonas de elevadas pendientes, también agotando su derecho (nuevo artículo 8.3). De igual modo se autoriza que cualquier explotación agraria situada en la colada pueda reubicarse en suelo agrario de cualquier otro lugar de la isla, con sujeción a lo dispuesto por el Decreto ley 1/2022, de 20 de enero.

Se aclara, igualmente, que el régimen de recuperación agraria es aplicable también a las explotaciones agrarias situadas dentro de la colada, pero fuera del ámbito territorial de la Ley 3/2024.

III. La fundamentación del Decreto ley

La aprobación y puesta en marcha de las medidas que quedan descritas, en tanto respuesta a las consecuencias de los impactos del volcán, en concreto sobre las edificaciones, los usos y las actividades que existían antes de la erupción, sigue exigiendo una acción normativa inmediata en el plazo más breve posible menor que el requerido por la vía normal o el procedimiento de urgencia para la tramitación de un proyecto de ley. Esta fórmula es el decreto-ley.

El artículo 46.1 del vigente Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por la Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias, dispone que, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar normas con rango de ley, que recibirán el nombre de decretos-leyes. Su utilización, por tanto, requiere la concurrencia de una necesidad urgente y extraordinaria que, como reitera el Tribunal Constitucional, debe ser «explícita y razonada» (entre otras, STC 8/2023, FJ 2.º).

La necesidad que se debe atender sigue siendo la recuperación territorial, social y económica del espacio físico, de los lugares de encuentro y de las señas de identidad que quedaron sepultadas por la lava. En concreto, el presente Decreto ley incorpora medidas que vienen a viabilizar algunas ya recogidas en la Ley 2/2024, de 29 de mayo, de medidas en materia territorial y urbanística, en la Ley 3/2024, de 23 de julio, de medidas en materia agraria, y en la Ley 4/2024, de 26 de julio, de medidas en materia de vivienda protegida, además de añadir otras que resultan imprescindibles para que la recuperación sea real y efectiva a la vista de la experiencia durante el tiempo transcurrido desde la aprobación de esas leyes.

La situación sigue siendo extraordinaria, esto es, fuera de lo ordinario o de lo normal. Lo es porque su causa, la erupción de un volcán, constituye una catástrofe natural singular para los poderes públicos, tal y como evidencia la falta de referencia en la legislación de protección civil. Se trata, además, de la primera erupción volcánica en La Palma con tanto impacto sobre la población y sobre las actividades económicas y sociales. Pero también sigue siendo extraordinaria porque se requieren medidas nuevas, distintas de las generales o contrarias a las mismas, como vía para dar respuesta a la necesidad de recuperación, en lo posible, de lo que existía con anterioridad y, con ello, de restablecimiento de la calidad de vida de quienes resultaron damnificados por el poder destructor de la naturaleza, de las comunidades en las que esa vida se desarrollaba, así como la recuperación de la actividad agraria que se venía desarrollando, en su vertiente de actividad económica, de paisaje y de elemento de identidad del espacio invadido por la lava.

En cuanto a la urgencia, la acción normativa debe ser aprobada en el plazo más breve posible para que, cuanto antes, se puedan poner en marcha para revertir la situación creada y sus consecuencias, facilitando que los afectados puedan recuperar sus vidas y sus actividades, en particular la agraria. La urgencia, además, resulta vinculada con la circunstancia de que no basta con la aprobación de las medidas, sino que, la situación que quiere superarse, requiere de su rápida aplicación, porque, en tanto las medidas de recuperación no sean reales y efectivas, la zona afectada por la erupción volcánica seguirá estando en estado de situación de emergencia. Los poderes públicos deben evitar que la erupción imponga su realidad y genere en el Valle de Aridane un espacio vaciado de población. El paso del tiempo es el mayor enemigo.

En consecuencia, la recuperación territorial, social y económica del ámbito de la colada constituye un caso de extraordinaria y urgente necesidad que, aun terminada la erupción, sigue demandando una respuesta excepcional y urgente de los poderes públicos, cada uno en su ámbito de competencias. Como recuerda el Tribunal Constitucional, «lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran», tal y como sigue ocurriendo en La Palma. Esta es la razón y el presupuesto de la presente disposición.

Acreditada la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad, la misma doctrina constitucional exige que las medidas que se adopten tengan «conexión de sentido o relación de adecuación» con la situación que constituye el presupuesto habilitante. En este sentido, las medidas que se recogen en este Decreto ley, dirigidas a viabilizar y/o impulsar las medidas de recuperación del terreno ocupado por la colada, permitiendo, cuando sea científicamente viable, la construcción, la reconstrucción o la rehabilitación de viviendas, de edificaciones y de infraestructuras, así como, en este momento, de modo especial, la puesta en marcha de las explotaciones económicas que existían, constituyen determinaciones que tienen plena relación de sentido con la necesidad de recuperación, extraordinaria y urgente, que lo justifica, siendo plenamente coherentes y congruentes.

En cuanto a los límites materiales del decreto-ley, la presente disposición no afecta ni incide sobre las materias relacionadas en el artículo 46.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, ni tampoco a la regulación esencial de los derechos y deberes establecidos en dicho estatuto y en la Constitución Española.

IV. Títulos competenciales

La Comunidad Autónoma de Canarias ostenta plena competencia para regular sobre la materia, al amparo de lo dispuesto en el artículo 158 del Estatuto de Autonomía de Canarias, que atribuye a nuestra Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de urbanismo, lo que en principio significa «plenitud de la función legislativa» (STC 61/1997). Esta competencia comprende la regulación del régimen urbanístico del suelo, que incluye, en todo caso, la determinación de los criterios sobre los diversos tipos de suelo y sus usos y la política de suelo y vivienda, los patrimonios públicos de suelo y vivienda y el régimen de la intervención administrativa en la urbanización, la edificación y el uso del suelo y el subsuelo.

Por su parte, al referirse además esta ley a materia territorial, incide en una pluralidad heterogénea de materias cuyos títulos competenciales están contenidos en el título V «De las competencias» del EAC: turismo (artículo 129); vivienda (artículo 143); medio ambiente (artículo 153); espacios naturales protegidos (artículo 154); ordenación del territorio y del paisaje (artículo 156); ordenación y gestión del litoral (artículo 157); obras públicas (artículo 159); y carreteras (artículo 162). Asimismo, también concurre la competencia autonómica sobre «procedimiento administrativo» del artículo 149.1.18.ª CE, en relación con los artículos 106.1, apartado c), y 106.2, apartado a) EAC.

En definitiva, la Comunidad Autónoma ostenta competencia sobre las materias que son objeto de la ley, sobre la base de los títulos competenciales que le reconoce el Estatuto de Autonomía y que han quedado determinados en los párrafos anteriores.

V. Los principios de buena regulación

El presente Decreto ley se inspira en los principios de buena regulación contemplados en el artículo 66 de la Ley 4/2023, de 23 de marzo, de la Presidencia y del Gobierno de Canarias, así como en los principios de necesidad y eficacia dado el interés general en el que se fundamentan las medidas que se establecen, siendo el decreto-ley el instrumento más adecuado para garantizar su consecución. La norma es acorde, igualmente, con el principio de proporcionalidad al contener la regulación imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados. Igualmente, las precisiones que se establecen en relación con determinadas medidas de recuperación contribuyen a la seguridad jurídica y, con ello, a la certidumbre sobre las reglas aplicables tanto para las personas afectadas como para las Administraciones. En particular, el principio de eficiencia resulta clave, en particular de las medidas en materia agraria dirigidas a la recuperación real y efectiva de la actividad agraria que existía, en línea con lo acordado con las autoridades de la Unión Europea.

Por otra parte, en cuanto a su tramitación y aprobación, esta disposición se ha elaborado de acuerdo con lo establecido por el artículo 74 de la Ley 4/2023, de 23 de marzo, de la Presidencia y del Gobierno de Canarias, en el marco establecido por el artículo 46.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias.

En virtud de lo expuesto, en uso de la autorización contenida en el artículo 46.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias y conforme al artículo 74 de la Ley 4/2023, de 23 de marzo, de la Presidencia y del Gobierno de Canarias, a propuesta conjunta de la Consejera de Presidencia, Administraciones Públicas, Justicia y Seguridad y del Consejero de Agricultura, Ganadería, Pesca y Soberanía Alimentaria, y previa deliberación del Gobierno en su reunión celebrada el día 9 de noviembre de 2026,

DISPONGO: