Sentencia Contencioso-Administrativo 499/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 304/2025 de 23 de abril del 2026

PRIMERO. - El objeto del recurso contencioso-administrativo.

1.- El objeto de este recurso lo constituye el Real Decreto 651/2025, de 15 de julio, por el que se aprueba la Oferta de Empleo Público para 2025, únicamente en lo que se refiere al número de plazas convocadas en régimen de promoción interna en el Anexo II para los cuerpos de Facultativos del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses (INTCF), de Gestión procesal y administrativa, y de Tramitación procesal y administrativa, por considerar la parte actora que la cifra recogida es inferior a la que exige el artículo490.2 de la LOPJ. .

El Anexo II del citado Real Decreto 651/2025, en lo cuestionado, contempla para el acceso libre el siguiente número de plazas:

-Cuerpo de Facultativos del INTCF: 10 plazas (9 de cupo general y 1 de reserva a personas con discapacidad).

-Cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa: 864 plazas (778 de cupo general y 86 de reserva a personas con discapacidad)

-Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa: 1.251 plazas (1126 de cupo general y 125 de reserva a personas con discapacidad).

Y el mismo Anexo, para el acceso por promoción interna, recoge para los citados cuerpos el siguiente número de plazas:

-Cuerpo de Facultativos del INTCF: 5 plazas (5 de cupo general y ninguna de reserva apersonas con discapacidad).

-Cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa: 432 plazas (388 de cupo general y 44 de reserva a personas con discapacidad).

-Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa: 626 plazas (563 de cupo general y 63 de reserva a personas con discapacidad).

2.- El artículo 490.2 de la LOPJ -precepto que la parte actora considera vulnerado-, al regular la promoción interna del personal funcionario de carrera al servicio de la Administración de Justicia, integrado por los cuerpos de funcionarios detallado en el artículo 475 de la LOPJ, entre los que se encuentran los que constituyen el objeto del recurso, señala lo siguiente:

"2. Además de las plazas que se incluyan para la incorporación de nuevo personal de conformidad con lo previsto en el artículo 482, el Ministerio de Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, previa autorización por parte del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, convocará anualmente procesos de promoción interna para la cobertura de un número de plazas equivalente al cincuenta por ciento de las que, para cada cuerpo, sean objeto de la Oferta de Empleo Público.

Con independencia de lo señalado en el párrafo anterior, el Ministerio de Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, con carácter extraordinario y previa autorización del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, podrá convocar procesos de promoción interna específicos cuando las circunstancias en la Administración de Justicia lo aconsejen.

En ambos casos, las plazas convocadas por el turno de promoción interna que no resulten cubiertas no podrán, en ningún caso, acrecer a las convocadas por turno libre ni incorporarse a la Oferta de Empleo Público".

SEGUNDO. - La demanda de la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras.

El sindicato recurrente considera que lo que ha hecho la Administración es convocar mediante promoción interna el 50% de las plazas de turno libre, en vez de aplicar ese porcentaje al número total de plazas como, a su juicio, impone el artículo 490.2 de la LOPJ. Ello le lleva a entender que el porcentaje realmente aplicado ha sido el 33% del número total de plazas.

Por eso entiende que en el caso del Cuerpo de Facultativos del INTCF, en lugar de 5 plazas de promoción interna debían haberse incluido 7; para el Cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa, en vez de 432 plazas, deberían haberse indicado 648; y en el Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa, en lugar de 626 plazas, 938. A su juicio eso es lo que se desprende de la literalidad del artículo 490.2 de la LOPJ.

Cita en apoyo de ese criterio interpretativo las sentencias de esta Sala 1577/2024 y 232/2025, en cuanto afirma que en ellas se indica que el artículo 490.2 de la LOPJ no permite llevar a promoción interna ni más del 50% de las plazas convocadas, ni menos del meritado porcentaje; y que dicho precepto no contempla las plazas a ofrecer por cada una de las dos vías como compartimentos estancos, sino que la primera vía -promoción interna- determina el número de plazas que se ha destinar a la segunda vía -la de turno libre-.

Concluye concretando su pretensión en los términos siguientes: "con estimación del presente recurso, se anule y deje sin efecto la distribución del número de plazas convocadas en los tres cuerpos indicados, por cuanto se ha de respetar que, el 50% de las plazas que se convoquen para cada cuerpo, queden reservadas a promoción interna, de conformidad con el art.490.2 LOPJ . Todo ello, porque de acuerdo al porcentaje de distribución del 50%, el nº de plazas en el cuerpo de FACULTATIVOS INTCF debe elevarse a 7 plazas en el régimen de promoción interna y disminuirse a 8 en la convocatoria del turno libre; el nº de plazas en el cuerpo de GESTIÓN PROCESAL Y ADMINISTRATIVA debe elevarse a 648 plazas en promoción interna y disminuirse a 648 en el turno libre; el nº de plazas en el cuerpo de TRAMITACIÓN PROCESAL Y ADMINISTRATIVA debe elevarse a 938 plazas en promoción interna y disminuirse 939 en el turno libre".

TERCERO. - La contestación del Abogado del Estado.

La representación la Administración demandada alega que el criterio sostenido por la parte recurrente no puede tener acogida pues es obvio que para calcular un porcentaje, en nuestro caso el 50%, no puede formar parte de la base sobre la que debe calcularse dicho porcentaje una cifra que viene ya determinada por su aplicación. Entiende que aunque la redacción del artículo 490.2 de la LOPJ pudiera calificarse de manifiestamente mejorable, lo cierto es que el término "además" que emplea conlleva que el 50% que prevé constituye una adición al número de plazas establecidas "para la incorporación de nuevo personal", términos que también utiliza, siendo así que la promoción interna y, por tanto, las plazas que se contemplen para dicho sistema de provisión no suponen la incorporación de nuevo personal, al ser destinatarios de las mismas personas que ya forman parte de la Administración.

Aduce que la recta hermenéutica del precepto obliga a concluir que los términos "un número de plazas equivalente al cincuenta por ciento de las que, para cada cuerpo, sean objeto de la Oferta de Empleo Público" deben interpretarse en el sentido de que ese porcentaje se aplica sobre el número de plazas previstas en la oferta de empleo público para provisión por acceso libre, al ser éstas las que determinan la "incorporación de nuevo personal" y, por tanto, la oferta de empleo público a que se refiere el artículo 482 de la LOPJ, precepto al que se remite el artículo 492.2 que nos ocupa.

Añade que las sentencias del Tribunal Supremo 1577/2024, de 9 de octubre y 232/2025 de 6 de marzo de 2025, que cita la parte actora, resuelven una cuestión litigiosa distinta de la que es objeto de este recurso, puesto que lo que sostienen es que el porcentaje previsto en el artículo 442.2 de la LOPJ para la promoción interna del Cuerpo de Letrados de la Administración de Justicia es fijo y no opera, por tanto, como máximo ni como mínimo. Advierte que el citado artículo 442.2 de la LOPJ, en redacción dada por la Ley Orgánica 1/2025 de 2 de enero, prevé para provisión por promoción interna un número de plazas equivalente al 50% "de las que se ofrezcan al turno libre", que es precisamente lo que hace el Anexo II del Real Decreto 651/2025 en el particular ahora impugnado.

Por ello solicita la desestimación del recurso, por ser conforme a derecho la resolución impugnada, con imposición de costas a la parte actora.

CUARTO. - El juicio de la Sala. La desestimación del recurso.

La Sala entiende que el recurso no puede prosperar puesto que la interpretación literal, histórico-legislativa, lógica y teleológica del artículo 490.2 de la LOPJ permiten considerar ajustada a derecho la disposición impugnada.

(i) En lo que se refiere a la interpretación literal, es cierto que hubiera resultado más claro decir lo que, en el mismo sentido, hace el artículo 442 de la LOPJ para el Cuerpo de Letrados de la Administración de Justicia, al señalar que "Se convocará un número de plazas equivalente al cincuenta por ciento de las que se ofrezcan al turno libre para su provisión, previa autorización por parte del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, por promoción interna (...)".

Pero nada diferente establece el artículo 490 .2 de la LOPJ al referir el porcentaje de promoción interna, en lugar de a las plazas ofrecidas en el turno libre, a las que, para cada cuerpo, sean objeto de la Oferta de Empleo Público (OEP). La utilización, al comienzo de esa previsión normativa, del adverbio "además", referido a las plazas de nuevo personal ayuda a comprender que el porcentaje de plazas de promoción interna debe aplicarse a las plazas de nuevo personal incluidas en la Oferta de Empleo Público. Es decir, que, además de las plazas que se incluyan para el turno de libre en la OEP, deberá convocarse mediante promoción interna un número de plazas equivalente a la mitad de aquellas.

Y ese mismo sentido se desprende del inciso final de ese apartado, cuando señala que las plazas del turno de promoción interna que no se cubran, "no podrán, en ningún caso, acrecer a las convocadas por turno libre ni incorporarse a la Oferta de Empleo Público".

Es patente que el legislador al hacer estas previsiones legales está estableciendo una equiparación entre turno libre y OEP, para limitar el destino de las plazas de promoción interna no cubiertas, a diferencia de lo que sucedía hasta la reforma legal llevada a cabo por la Ley Orgánica 7/2015, como ahora se explicará.

(ii) La génesis del texto vigente no lleva a un resultado distinto. Fue la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, la que estableció una previsión de esta naturaleza, y lo hizo creando un nuevo apartado 2 del artículo 490 con esta redacción:

"Se reservarán, para su provisión por promoción interna, un cincuenta por ciento de las plazas vacantes incluidas, para cada cuerpo, en la oferta de empleo público. Las plazas que no se cubran por el proceso de promoción interna acrecerán al turno libre".

Ese criterio fue modificado por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, en los términos siguientes:

"Además de las plazas que se incluyan para la incorporación de nuevo personal en la Oferta de Empleo Público de conformidad con lo previsto en el artículo 482, el Ministerio de Justicia convocará anualmente procesos de promoción interna para la cobertura de un número de plazas equivalente al treinta por ciento de las vacantes que, para cada Cuerpo, sean objeto de dicha oferta de empleo público.

Con independencia de lo señalado en el párrafo anterior, el Ministerio de Justicia, con carácter extraordinario y previa autorización del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, podrá convocar procesos de promoción interna específicos cuando las circunstancias en la Administración de Justicia lo aconsejen.

En ambos casos, las plazas convocadas por el turno de promoción interna que no resulten cubiertas no podrán en ningún caso acrecer a las convocadas por turno libre ni incorporarse a la Oferta de Empleo Público".

Esto es, la reforma de 2015 mantuvo la referencia a que "Además de las plazas que se incluyan para la incorporación de nuevo personal en la Oferta de Empleo Público...",pero redujo al "treinta por ciento de las vacantes que, para cada Cuerpo, sean objeto de dicha oferta de empleo público",finalmente, excluyó la posibilidad de que las plazas de promoción interna no cubiertas pudieran acrecer al turno libre o a la OEP.

Finalmente, fue la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, la que determinó la redacción vigente del artículo 490.2 de la LOPJ así:

"Además de las plazas que se incluyan para la incorporación de nuevo personal de conformidad con lo previsto en el artículo 482, el Ministerio de Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, previa autorización por parte del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, convocará anualmente procesos de promoción interna para la cobertura de un número de plazas equivalente al cincuenta por ciento de las que, para cada cuerpo, sean objeto de la Oferta de Empleo Público.

Con independencia de lo señalado en el párrafo anterior, el Ministerio de Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, con carácter extraordinario y previa autorización del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, podrá convocar procesos de promoción interna específicos cuando las circunstancias en la Administración de Justicia lo aconsejen.

En ambos casos, las plazas convocadas por el turno de promoción interna que no resulten cubiertas no podrán, en ningún caso, acrecer a las convocadas por turno libre ni incorporarse a la Oferta de Empleo Público".

Como puede advertirse, la reforma legal de 2025 se ha limitado a elevar al cincuenta por ciento el porcentaje de plazas de promoción interna, hasta entonces fijado en el treinta por ciento, pero manteniendo el resto del texto en los mismos términos desde 2015.

Pues bien, un examen de las convocatorias desde 2016 de las ofertas de empleo público permite comprobar que el porcentaje de plazas reservadas a promoción interna desde la vigencia de esa reforma legal hasta 2025 fue del treinta por ciento de las plazas de turno libre. Así en la de 2017, se incluyeron 457 plazas de turno libre para el Cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa (CGPA) y 137 de promoción interna, y 977 del turno de libre para el Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa (CTPA) y 293 de promoción interna. De igual manera, por ejemplo, en la OEP de 2024: 731 de turno libre y 219 de promoción interna para el CGPA, y 855 y 257, respectivamente, para el CTPA. Dicho de otro modo, con los mismos términos de referencia que el texto legal vigente, se ha interpretado de forma pacífica y no discutida que el porcentaje de promoción interna se debe aplicar a las plazas de turno libre y que en ese sentido debe interpretase el artículo 490.2 de la LOPJ.

(iii) A lo anterior cabe añadir que esta interpretación se ajusta también a un criterio lógico pues, como acertadamente apunta el Abogado del Estado, resulta contrario a las reglas de la lógica incluir en la base sobre la que debe calcularse un determinado porcentaje una cifra que solo puede concretarse una vez aplicado dicho porcentaje, como pretende la parte actora. Y, de seguir el criterio del recurrente, una vez determinado así el número de plazas de promoción interna llevaría al absurdo de tener que reducir el número de plazas del turno de libre para mantener el número total pretendido por la Administración, o bien, de mantener la cifra del turno libre, a ofrecer más plazas de las pretendidas. Resultados ambos que no pueden aceptarse.

(iv) Finalmente, como dijimos en nuestra sentencia 1577/2024, de 9 de octubre, el derecho a la promoción interna está reconocido en el artículo 14.2 del Estatuto Básico del Empleado Público, pero "está formulado como límite o excepción a la regla de la libre concurrencia",puesto que "entre las pautas que presiden el ordenamiento del empleo público destaca de manera esencial el derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad"; y de ahí "que el artículo 61.1 del citado Estatuto afirme el carácter abierto de los procesos selectivos y la garantía de la libre concurrencia en ellos".Eso es lo que dijo esa resolución judicial, invocada por el sindicato recurrente, a lo que añadió que cuando la Ley reserva el treinta por ciento de las plazas -como sucedía en ese momento- ese y no otro debe ser el porcentaje que debe aplicarse. Y también dijo que la referencia que hacía a que el artículo 442.2 de la LOPJ no contempla las plazas a ofrecer para el Cuerpo de Letrados de la Administración de Justicia -que era objeto de ese recurso- por cada una de las dos vías como compartimentos estancos, lo que tenía su razón de ser en que la reforma de 2015 mantuvo respecto de ese cuerpo que las plazas de promoción internas no cubiertas acrecerían al turno libre, lo que está vedado para el resto de los cuerpos de la Administración de Justicia. Pero ni la STS 1577/2024, ni tampoco la también invocada STS 232/2025 -que confirmó la doctrina anterior ante un allanamiento de la Administración recurrida - entró a valorar la cuestión controvertida en este recurso.

En suma, la interpretación del artículo 490.2 de la LOPJ dada por el Real Decreto 651/2025 de 15 de julio, por el que se aprueba la oferta de empleo público correspondiente al ejercicio 2025, para aplicar el porcentaje de plazas de promoción interna a los cuerpos de la Administración de Justicia, no solo es la que se mantiene de forma reiterada desde 2015 sino que se ajusta al ordenamiento vigente. Por ello el recurso debe ser desestimado.

QUINTO. - Costas.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, imponemos al recurrente las costas de este recurso. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 4.000€. Para la fijación de las expresadas cantidades se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.